Newsletter "Stosunków Międzynarodowych"

dostarcza 
Podaj swój adres e-mail:


Wieloletnie Ramy Finansowe Unii Europejskiej: Kompromisu wciąż brak

Działy Artykułu: 
Autorzy: 
Izabela Brożyna

Fiasko rozmów, 300 mld złotych, brytyjski rabat, dopłaty dla rolnictwa...Oto hasła, które przed listopadowym szczytem przywódców UE ws. Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2014-2010 pojawiały się w polskich i europejskich mediach nader często. Jak wyglądały same rozmowy i co w ich trakcie ustalono? Dlaczego negocjacje nie zakończyły się sukcesem oraz kiedy można spodziewać się kolejnej szansy na dojście europejskich przywódców do kompromisu?

 

Przygotowania do rozmów nad wieloletnim budżetem Wspólnoty faktycznie rozpoczęły się już kilka lat temu. Przez cały ten czas państwa członkowskie poszukiwały sojuszników, zainteresowanych tymi samymi obszarami polityk unijnych oraz tworzono wstępne koalicje, które miały dać przewagę w trakcie negocjacji. Wieloletni Plan Finansowy był też w pewien sposób wykorzystywany jako narzędzie polityczne w krajach członkowskich, czego przykładem może być Polska. W trakcie ostatniej kampanii przed wyborami parlamentarnymi, Platforma Obywatelska obiecała wynegocjować w przyszłym wieloletnim budżecie unijnym wspomniane wcześniej 300 mld złotych. W spotach brali udział również reprezentanci UE, w tym komisarz ds. budżetu Janusz Lewandowski oraz przewodniczący Parlamentu Europejskiego Jerzy Buzek.

Komisja Europejska od lat poszukuje odpowiedniej metody finansowania budżetu, jednak do tej pory nie udało się znaleźć rozwiązania, na które zgodziły by się solidarnie wszystkie kraje. Wciąż głównym źródłem finansowania pozostają wpłaty bezpośrednie od państw członkowskich. W związku z różnicami w poziomie rozwoju gospodarczego państw członkowskich, występuje także zróżnicowanie w zakresie możliwości wykorzystywania funduszy z unijnych polityk (w tym spójności). Płatnicy netto coraz mniej chętnie wpłacają należności do unijnej kasy, natomiast państwa-beneficjenci zauważają, że korzyści z unijnych środków uzyskują nie tylko oni. Pomoc płatników netto (m.in. Wielka Brytania, Niemcy, Francja, Austria, Szwecja, Finlandia) nie jest bezinteresowna. Korzyści dla ich rodzimych przedsiębiorstw są znaczniej większe, niż dla firm z krajów słabiej rozwiniętych, gdyż te nie zawsze w pełni potrafią wykorzystać możliwości związane z istnieniem unii celnej, przepływu kapitału czy usług. Tak więc realnie również kraje bogatsze zyskują na rozwoju krajów-beneficjentów.

Przed-szczytowe propozycje

Wbrew pozorom, planowana wartość Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) jest stosunkowo niewielka – to równowartość jedynie 1% PKB całej UE. Budżet zyskiwał na znaczeniu wraz z geograficznym rozszerzaniem się Wspólnoty na południe i wschód oraz rosnącym znaczeniem polityki rolnej i spójności, które mają pomagać w rozwoju krajom członkowskim słabszym pod względem gospodarczym. Wstępny projekt WRF Komisja Europejska przedstawiła w czerwcu 2011 roku - opiewał on na kwotę 1,033 bln euro. Propozycja Komisji zakładała utrzymanie wysokiego poziomu funduszu polityki spójności (376 mld) oraz rolnej (prawie 372 mld). Planowano także wzrost dofinansowań na badania oraz innowacyjność. Dwie ostatnie dziedziny są istotne z punktu widzenia państw płatników netto (np. Niemiec Finlandii czy Holandii), którym zależy na długookresowym rozwoju opartym na nowoczesnych technologiach.

Przedstawiona propozycja nie spotkała się z entuzjastycznym przyjęciem. Przede wszystkim Wielka Brytania żądała cięć rzędu 100-200 mld euro. W swoim projekcie, zaprezentowanym tuż przed listopadowym spotkaniem szefów państw i rządów, przewodniczący Rady UE Herman Van Rompuy zaproponował jednak niższe cięcia rzędu 75 mld euro. Mimo tego, w porównaniu do poprzedniego Wieloletniego Planu Finansowego z lat 2007-2013, wielkość budżetu wzrosłaby o 5%. Plan Van Rompuya również nie spotkał się z akceptacją wszystkich państw (gł. płatników netto), więc podczas samego szczytu Belg przedstawił kolejną, zmodyfikowaną propozycję, w której nastąpiło przesunięcie środków pomiędzy poszczególnymi obszarami - niższe kwoty miały zostać przeznaczone na badania, naukę, konkurencyjność (o 13 mld.euro), na działania związane z bezpieczeństwem i obywatelstwem (o 1,6 mld euro), a także na politykę zagraniczną (o ok. 5 mld euro).

Brytyjski rabat

W związku z negocjacjami budżetowymi, często poruszanym tematem stał się rabat dla Wielkiej Brytanii, dotyczący jej wkładu finansowego do wspólnego budżetu. Już od 1984 roku, czyli początku jego istnienia, rabat był punktem zapalnym wielu konfliktów wewnątrz Wspólnoty. Rada zaakceptowała żądanie Margaret Thatcher w zamian za jej zgodę na dopłaty do Wspólnej Polityki Rolnej. W latach 80., kiedy podejmowano tą decyzję, PKB Wielkiej Brytanii wynosiło 90% średniej Wspólnoty, a ponadto stosunkowo słabo rozwinięte rolnictwo w na Wyspach Brytyjskich powodowało, że dopłaty dla brytyjskich rolników były niewielkie. Słynna Żelazna Dama uważała za niesprawiedliwe wpłacanie przez Wielką Brytanię większej sumy pieniędzy do wspólnego budżetu, skoro głównie korzystają z nich pozostałe kraje.

Obecnie poziom PKB Wielkiej Brytanii wynosi ok. 110% średniej unijnej. Dlatego też od wielu lat słychać głosy przeciwników zmniejszonej brytyjskiej składki, szczególnie wśród płatników netto (głównie sprzeciw wyrażają Włochy oraz Francja). Rabat jest wyliczany corocznie, w dodatku dla pozostałych państw musi być ustalona kolejna stawka, dzięki której będą one pokrywać wysokość owego rabatu. Pozostali płatnicy netto uiszczają jedynie 25% teoretycznie przypadającej im kwoty, beneficjenci-netto pokrywają tym sposobem pozostałą część. Od 2007 roku rabat wynosił średnio 3 mld funtów rocznie, co stanowi zwrot około 2/3 kwoty netto wpłacanej przez Brytyjczyków do kasy unijnej.

Obecnie David Cameron stanowczo utrzymuje, że istnienie rabatu i jego wielkość są kwestiami bezdyskusyjnymi, więc nie zamierza nawet podejmować rozmów na temat jego ewentualnego zmniejszenia. Z drugiej strony, premier Wielkiej Brytanii nie chce pomagać pozostałym płatnikom netto w ich walce o zmniejszanie wymaganych od nich składek. Warto dodać, iż jeżeli rabat zostanie utrzymany, Wielka Brytania stanie się jednym z płatników netto (po Finlandii) wpłacających najmniej do wspólnego budżetu, podczas gdy jest obecnie drugim najbogatszym państwem Wspólnoty (za Luksemburgiem).

Negocjacje i koalicje

Przed uroczystym otwarciem Szczytu, przewodniczący przeprowadził dwustronne rozmowy, tzw. „konfesjonały” z przedstawicielami państw członkowskich. Podczas rozmów przedstawiono Van Rompuyowi „czerwone linie”, czyli stanowiska, których w negocjacjach poszczególne kraje nie przekroczą. Po ich zakończeniu, zorganizowano spotkanie „Przyjaciół Spójności”, z którego inicjatywą wyszła Polska, uważana za nieformalnego przywódcę owej grupy. Podczas zebrania 15 państw-beneficjentów netto zaproponowało m.in. by dofinansowanie na projekty z funduszu spójności wynosiło 85%, a nie 75% jak proponował Van Rompuy, gdyż to zwiększenie wkładu własnego przy realizacji inwestycji zapewne powodowałoby zmniejszenie ich liczby w wielu regionach. Przewodniczący Rady Europejskiej jako nowość w planie zaproponował dodatkowo pewnego rodzaju „hamulec”. Miałby on polegać na tym, że żaden kraj nie może uzyskać z funduszu spójności środków większych niż 110% tego, co otrzymał w poprzedniej perspektywie budżetowej. Ta propozycja nie dotyka finansowo Polski, ale np. Słowację już tak. Dlatego też, zgodnie ze swoimi deklaracjami, grupa „Przyjaciół Spójności” nie wyraża zgody na tą propozycję. Nie chce bowiem dopuścić do zmniejszenie środków z funduszu spójności przyznanych któremukolwiek z jego beneficjentów. Zgoda na zmniejszenie wypłat mogłaby spowodować niepotrzebne konflikty wewnątrz grupy, a tym samym osłabienie jej pozycji negocjacyjnej.

Jeżeli chodzi o środki finansowe proponowane dla Polski, to w propozycji Van Rompuya nie odnotowano znacznych cięć w tym zakresie. Jedyne zmiany, które mogłoby nas dotknąć, dotyczą zmniejszenia kwoty w funduszu spójności o 1,5 mld euro., jednak w stosunku do całości przeznaczonej dla Polski dotacji, czyli 73,9 mld, nie jest to gigantyczna kwota. Obniżka wynika z proponowanej zmiany poziomu PKB, do jakiego mogą być wypłacane środki z UE. Zakładaliśmy, że wyniesie on 2,4 – 2,5% PKB, podczas gdy w przedstawionym planie wynosi on 2,35% PKB. 

Warto dodać, iż kraje solidarnie dostrzegają znaczenie funduszu na politykę spójności i deklarują, że środki na nią przeznaczone nie będą obniżone. Zarówno kanclerz Merkel, prezydent Hollande, jak i Przyjaciele Spójności widzą w funduszu jedyną drogę dla biedniejszych państw do wyjścia z kryzysu. Nie jest tajemnicą, że dla części beneficjentów netto będą to jedyne środki przeznaczone na inwestycje gospodarcze i modernizację kraju.

Dodatkowe fundusze deklarowane na politykę rolną, która jest drugą istotną dla naszego kraju kwestią, zadowalają również kilku płatników netto, w szczególności Francję i Włochy, które tradycyjnie czerpią z niej duże korzyści. Dzięki poparciu tych państw, wydaje się, że finanse Wspólnej Polityki Rolnej nie zostaną zmniejszone, co czyni sytuację przynajmniej w tym sektorze względnie bezpieczną dla Polski.

Podczas listopadowego Szczytu zaobserwowano zbliżenie stanowisk Davida Camerona oraz Angeli Merkel. Premier Wielkiej Brytanii wstępnie był marginalizowany w negocjacjach z powodu postulowania radykalnego cięcia wydatków budżetowych w kolejnych 7 latach. Niemcy również opowiadały się za znacznymi cięciami (rzędu nawet 100 mld euro), co zbliżyło oba kraje, tworząc silną, nieformalną koalicję. Z innego punktu widzenia, można mniemać, że do porozumienia przybliżyło Niemcy oziębienie wzajemnych stosunków z Francją, po wyborze na stanowisko prezydenta socjalisty Francois Hollande’a w maju br. Od tego czasu Paryż, wciąż preferujący rozbudowany model socjalny gospodarki, zbliżył się do pogrążonych w kłopotach państw Południowej Europy. Z tego między innymi powodu kanclerz Merkel poszukiwała nowego, znaczącego sojusznika, którego odnalazła w osobie brytyjskiego premiera.

Co interesujące, Wielka Brytania w nowej propozycji Van Rompuya nie żąda już znaczących cięć, w przeciwieństwie np. do Holandii. Premier Cameron, zadowolony jest z deklaracji, iż rabat brytyjski wciąż będzie funkcjonował. Proponuje jednak zmianę polityki dotyczącej unijnej biurokracji. Uważa, że wzrost wydatków związanych z administracją jest obrazą dla obywateli Unii, gdyż kraje podczas kryzysu właśnie w tej dziedzinie szukają oszczędności. Cameron proponuje m.in. przedłużenie tygodnia pracy urzędników z 36,5 do 40 godzin czy ograniczenie wypłacania premii „rozłąkowych”. Na poparcie swoich postulatów podaje przykład bezzasadnego wypłacenia premii rozłąkowej ok. 200 pracownikom brukselskich instytucji, którzy mieszkają w Belgii wraz z rodzinami, więc teoretycznie nie przysługuje im wspomniany dodatek. Propozycje brytyjskie w sferze wydatków na administrację unijną wydają się być uzasadnione, szczególnie, kiedy premier Wielkiej Brytanii dodaje, że takie zmiany przyniosłyby rocznie oszczędności rzędu miliarda euro.

Co dalej z budżetem?

Dlaczego negocjacje podczas listopadowego szczytu zakończyły się fiaskiem? Istnieje kilka powodów. Jednym z głównych były drastycznie odmienne stanowiska poszczególnych państw członkowskich. Mimo, że rozmowy zbliżyły nieco stanowiska niektórych krajów, żadne z nich nie mogło pozwolić sobie na rezygnację ze swojego stanowiska. Pójście na ustępstwa już podczas szczytu z pewnością spotkałyby się z mocną krytyką wewnątrz kraju, bez względu na ich charakter. Na takie kroki z niecierpliwością czekają media oraz partie opozycyjne. Europejscy przywódcy uspokajają, że podczas spotkania znaleziono pole do porozumienia, a negocjacji nie przedłużono, gdyż zbyt długie rozmowy mogłyby doprowadzić do radykalizacji stanowisk poszczególnych państw i tym samym oddalić Wspólnotę od osiągnięcia porozumienia.

Komisarz ds. budżetu Janusz Lewandowski sugeruje, że kolejne propozycje Wieloletnich Ram Finansowych będą prawdopodobnie coraz mniej korzystne dla beneficjentów netto. Dlatego warto podjąć decyzje na najbliższym szczycie, którego dokładna data jeszcze nie jest znana, jednak obserwatorzy wskazują w tym kontekście na pierwszy kwartał 2013 r.. Jeżeli nie uda się przyjąć wspólnego planu, budżet będzie funkcjonował na zasadzie prowizorium, czyli perspektywy finansowej identycznej jak ta na lata 2007 – 2013, powiększonej jedynie o wskaźnik inflacji. Nie jest to korzystne dla samych państw, ponieważ trudno im ustalać krajowe budżety nie wiedząc ile środków uzyskają z wspólnej kasy. Utrudnia to, a czasami wręcz uniemożliwia realizację większych inwestycji (w tym infrastrukturalnych), których realizacja rozłożona jest na okres kilku lat. Poza tym fiasko kolejnego szczytu ws. budżetu będzie miało negatywny wpływ na opinię reszty świata o UE, co może skutkować np. spadkiem zaufania inwestorów z państw trzecich, czego zapewne podczas kryzysu cała Unia chciałaby uniknąć.

Politycy (nie tylko europejscy) coraz częściej zauważają kryzys zaufania państw trzecich w stosunku do Unii Europejskiej jako całości. Świat traci przekonanie do opłacalności i bezpieczeństwa inwestowania w Europie. Wpływ na to ma głównie słabość euro, ale również coraz częściej występujące nieporozumienia wśród państw członkowskich przy podejmowaniu kluczowych decyzji. Ilustracją może być sytuacja z budżetem na 2013 r. Prawdopodobnie będzie on miał kształt prowizorium, ponieważ kraje nie mogą podjąć ostatecznych decyzji, co do przewidzianych w nim korekt. Kłopoty w Grecji, Hiszpanii, Portugalii oraz w coraz większym stopniu na Cyprze, również nie pomagają w odbudowaniu znaczenia Unii. Kraje członkowskie powinny udowodnić, że wciąż potrafią działać solidarnie i szybko podjąć decyzje w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego UE, by odbudować zaufanie do Unii w skali międzynarodowej.

Można prognozować, iż kolejne rozmowy (w tym te zakulisowe) będą jeszcze bardziej zacięte, szczególnie jeśli Herman Van Rompuy zaproponuje kolejne cięcia w unijnych wydatkach. Jednak w nie leży w interesie gospodarczym czy politycznym żadnego kraju członkowskiego zerwanie przyszłorocznych negocjacji czy użycie weta, dlatego też prawdopodobnie na początku 2013 roku poznamy nowy, Wieloletni Plan Finansowy Unii Europejskiej na lata 2014 – 2020.
 

Reklama