Newsletter "Stosunków Międzynarodowych"

dostarcza 
Podaj swój adres e-mail:


Ministerstwo Spraw Zagranicznych Europy

Autorzy: 
Damian Wnukowski
Od czasu powstania Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Maastricht z 1992 r., wspólna polityka zagraniczna miała być jednym z filarów europejskiej integracji. Rzeczywistość jednak weryfikowała te założenia. Poza reprezentacją Unii przez Przewodniczącego i członków Komisji Europejskiej oraz Przedstawiciele ds. polityki zagranicznej nie udało się stworzyć mechanizmów pozwalających Wspólnocie na mówienie silnym, jednym głosem w sprawach światowych. Nowym otwarciem i dużą szansą dla unijnej dyplomacji jest zapowiedź utworzenia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ).
Powstanie nowej struktury, mającej spełniać rolę unijnej dyplomacji zapowiedziano w Traktacie Lizbońskim, który wszedł w życie pod koniec 2009 r. Na jego mocy utworzono także urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, nazywany „ministrem spraw zagranicznych Unii”. Funkcję tę powierzono Catherine Ashton, byłej komisarz ds. handlu. To właśnie na barkach brytyjskiej baronessy spocznie główny ciężar stworzenia europejskiego korpusu dyplomatycznego. 
 
Struktura i organizacja
 
W połowie marca br. Catherine Ashton przedstawiła planowaną strukturę tworzonej przez nią ESDZ. Wiadomo, iż wysoki przedstawiciel ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa będzie miał 2 zastępców, których zadaniem będzie zastępowanie Ashton na mniej znaczących spotkaniach międzynarodowych. Realnie służbą dyplomatyczną Wspólnoty będzie zawiadywał sekretarz generalny. Poza wspomniana trójką, Ashton będzie mogła liczyć także na 6 dyrektorów generalnych, w których kompetencjach będą leżały konkretne sfery związane ze stosunkami zewnętrznymi Unii, zarówno w sensie tematycznym, jak i geograficznym. Jeden z dyrektorów zajmie się kwestiami budżetowymi, drugi kontaktami z organizacjami międzynarodowymi, trzeci natomiast będzie odpowiedzialny za opracowywanie rozwiązań zagadnień długofalowych, jak np. walki z ociepleniem klimatu czy przestrzeganiem praw człowieka. Pozostali trzej dyrektorzy zajmą się kwestiami związanymi z konkretnymi regionami geograficznymi: jeden – USA, Japonia i Koreą; drugi – Bliskim Wschodem, Azją Centralną i Rosją; trzeci zaś Afryką, Ameryką Łacińską i Azją Południowo-Wschodnią.
 
Rola tych 9 najbliższych współpracowników Catherine Ashton może okazać się nie do przecenienia. W przypadku, gdy baronessa nie będzie miała czasu na zapoznanie się ze sprawami dotyczącymi konkretnych państw czy rejonów świata, ich głos w owych sprawach może być decydujący. Nic dziwnego, iż zaraz po ogłoszeniu pomysłów Ashton rozpoczął się bój o te stanowiska pomiędzy najważniejszymi graczami w Unii. Na razie największe szanse mają politycy z Niemiec i Francji. Także Polska zapowiedziała swój udział w tej batalii, chcąc zdobyć dla swoich reprezentantów nawet 2 funkcje w najbliższym otoczeniu wysokiego przedstawiciela. W ostatnim czasie w mediach często wymieniano w tym kontekście ministra Mikołaja Dowgielewicza, zajmującego się w gabinecie Donalda Tuska sprawami europejskimi. 
 
W sumie unijna służba zagraniczna ma liczyć do 3 tysięcy pracowników. Połowa ma pracować w centrali w Brukseli, natomiast druga połowa ma stanowić obsadę ambasad. Wymogiem niezbędnym dla kandydatów do nowej służby ma być co najmniej 3-letni staż w korpusie dyplomatycznym ojczystego kraju. Będą też brane pod uwagę zasługi kandydatów i cechy merytoryczne. Dyplomaci wchodzący w skład ESDZ mają wywodzić się w ⅓ z przedstawicieli ministerstw spraw zagranicznych poszczególnych państw członkowskich, a w ⅔ z urzędników Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Rozwiązanie to jest korzystne dla dużych państw członkowskich, posiadających licznych przedstawicieli w strukturach unijnych. Ostateczna liczba etatów będzie uzależniona od środków finansowych, jakie państwa członkowskie przeznaczą na realizację koncepcji unijnego korpusu dyplomatycznego. Catherine Ashton ma nadzieję, iż decyzja w sprawie zaaprobowania struktury ESDZ i jej budżetu zostanie podjęta przez Radę ministrów spraw zagranicznych do końca kwietnia. Wiadomo już, że poparcie dla wizji Brytyjki wyraził przewodniczący Komisji Europejskiej Jose Manuel Barroso i wszyscy pozostali komisarze.
 
Dotychczasowe przedstawicielstwa Komisji Europejskiej na świecie zostaną przekształcone w ambasady Unii Europejskiej. Stopniowo będą one obsadzane przez dyplomatów z państwa członkowskich, którzy będą pełnić role ambasadorów „27” w różnych częściach świata. Jest to dobre rozwiązanie szczególnie dla mniejszych państw Wspólnoty, które posiadają swoje przedstawicielstwa dyplomatyczne w stosunkowo niewielu państwach. Od tej pory każdy obywatel Unii będzie mógł oczekiwać w ambasadzie UE takiej samej pomocy jak w rodzimej placówce, także w tych krajach, gdzie dane państwo nie ma swojej ambasady. Będzie to atrakcyjne również dla Polski. Planowana redukcja liczby polskich ambasad nie zmniejszy naszego potencjału dyplomatycznego, a ciężar reprezentacji przejmie na siebie Unia. Ekonomiczne korzyści także będą wymierne. Sytuacja ta łączy się ze zmniejszeniem wydatków na zagraniczne przedstawicielstwa i daje możliwość spożytkowania tych środków na inny cel, chociażby traktowaną dotąd „po macoszemu” pomoc rozwojową, będącą ważnym instrumentem tworzenia polityki zagranicznej.
  
W marcu br. wysoka przedstawiciel ogłosiła nabór do ponad 30 ambasad unijnych, m.in. w Chinach, Pakistanie, Argentynie czy Brazylii. Szanse Polaków na nominacje ambasadorskie ocenia się jako niskie. Karty w tym przypadku mają rozdawać kraje „Starej Unii”. Im też prawdopodobnie przypadną najważniejsze placówki. Polsce najbardziej zależy na ambasadach we wschodniej Europie (gł. w państwach objętych programem Partnerstwa Wschodniego, którego współautorem jest Warszawa). Inne ważne i prestiżowe placówki, jak Waszyngton czy Moskwa są raczej poza naszym zasięgiem. Także państwa ważne ze względu na polską politykę obronną są już „zarezerwowane”, jak to jest w przypadku Afganistanu, gdzie przedstawicielem UE ma być Litwin Vygaudas Uszackas (wcześniej spekulowano o kandydaturze Andrzeja Ananicza). 
 
Co z tymi kwotami?
 
Główna linia sporu wokół powstającej ESDZ jest wytyczona przez stosunek do sposobu obsadzania stanowisk w unijnej dyplomacji. Państwa „Nowej Unii”, głównie z Europy Wschodniej opowiadały się za wprowadzeniem systemu tzw. kwot narodowych, zgodnie z którym każde państwo miałoby otrzymać konkretną liczbę stanowisk odpowiadającą jego potencjałowi i liczbie ludności. Rozwiązaniu temu sprzeciwiają się jednak duże państwa, głównie Niemcy, Francja i Wielka Brytania, mające duże wpływy w strukturach Unii i liczących na intratne posady dla swoich polityków bez konieczności przewlekłych debat nad szczegółami nowych propozycji. 
 
W marcowym raporcie przygotowanym przez Ashton nie zawarto proponowanego m.in. przez Polskę mechanizmu kwot narodowych jako podstawy rozdziału stanowisk w nowej instytucji. Zapowiedziano w nim natomiast monitoring równowagi geograficznej, aby każdy kraj był reprezentowany w ESDZ. Jak wskazują źródła z otoczenia wysokiego przedstawiciela, co roku ma być publikowany raport na temat równowagi geograficznej. (pierwsza rewizja działania ESDZ ma nastąpić w 2013 r.). Ponadto przy decyzjach personalnych Ashton ma brać pod uwagę wskazówki komitetu selekcyjnego, złożonego z obywateli wszystkich krajów członkowskich.
 
Trudno oprzeć się wrażeniu, że przewagę przed ostatecznymi rozstrzygnięciami zdobywa koncepcja silnych państw unijnych, a oświadczenia o równej reprezentacji wszystkich państw mają być „nagrodą pocieszenia” dla słabszych krajów, aby nie czuły się zaniedbane i miały nadzieję na pozytywny rozwój wydarzeń. Jednak pozostanie to najprawdopodobniej w sferze deklaracji i dobrych chęci, które przy żywotnych interesach państw i grze politycznej wydają się nie mieć ograniczone znaczenie. 
 
Jest jednak nadzieja, iż system kwotowy nie zostanie całkowicie porzucony. Pomysł ten jest bowiem popierany przez Parlament Europejski, którego skład także opiera się na proporcjonalnej reprezentacji wszystkich narodów tworzących Wspólnotę. Co prawda PE ma tylko głos doradczy w kwestii tworzenia ESDZ, jednak jego zdanie musi być brane pod uwagę. Traktat Lizboński dał Zgromadzeniu nowe instrumenty oddziaływania na politykę europejską. Poprzez swoje uprawnienia w kwestii budżetu nowej służby zagranicznej może on uniemożliwić powstanie ESDZ w kształcie proponowanym przez Ashton, zmuszając tym samym zainteresowane strony do negocjacji.
 
Postulaty i działania Warszawy
 
Wprowadzenie kwot narodowych byłoby szczególnie korzystne dla naszego kraju, będącego w ścisłej unijnej czołówce pod względem liczby ludności, a nie posiadającego w Brukseli silnej reprezentacji urzędników (w gabinetach unijnych komisarzy jest 9 Polaków i brak wśród nich szefa gabinetu). Według relacji prasowych Polska starała się początkowo przekonać Ashton i rządy europejskie do obsadzenia stanowisk w unijnej dyplomacji według systemu kwotowego, jednak z czasem odstąpiono od tego pomysłu. Jak stwierdził pod koniec marca minister Radosław Sikorski, nie wierzono w jego realizację. Konstatacja ta wymogła zmianę polskiej strategii. Zdecydowano się na wspieranie koncepcji równowagi geograficznej przy tworzeniu ESDZ. W opinii polskich władz miałoby to zapobiec nadmiernej obecności państw „starej Unii” i marginalizacji krajów Europy Wschodniej, co groziłoby jednowymiarowością przyszłej polityki zagranicznej Wspólnoty. Jednak ambasador Polski przy UE, Jan Tombiński zaprzeczył, jakoby Polska zrezygnowała z gry o kwoty narodowe. Nie jest pewne, czy zauważalny dwugłos w tej materii jest wynikiem problemów w przekazie medialnym, czy też w łonie polskich decydentów wciąż nie zdecydowano się na jaką strategię postawić. W drugim przypadku nie świadczyłoby to dobrze o aktywności polskich władz w UE, gdzie jasność stanowiska i konsekwencja w dążeniu do wytyczonych celów owocują sukcesami. 
 
Polska dyplomacja starała się także zwracać uwagę na konkretne sfery, w których głos unijnej dyplomacji miałby być słyszalny. Polska strona zaproponowała m.in. utworzenie w ramach ESDZ pionu zajmującego się cywilnym i wojskowym zarządzaniem operacjami kryzysowymi, tak aby Unia mogła skutecznie reagować na nagłe sytuacje w różnych częściach świata (jak to było na początku roku w przypadku trzęsienia ziemi na Haiti).
 
Powołanie do życia ESDZ jest szansą dla UE odgrywania należnej jej z racji swojego potencjału gospodarczego, militarnego i ludnościowego roli w stosunkach międzynarodowych. Najsłabszy do tej pory filar polityczny Wspólnoty może ulec znacznemu wzmocnieniu, dzięki czemu zdanie zjednoczonej Europy będzie słyszalne w świecie. Nie można jednak pozwolić, aby walka „o stołki” i brak poczucia sprawiedliwości przy rozdzielaniu kompetencji sparaliżowała działania unijnej dyplomacji. Na zgodzie skorzystają wszyscy. 
 

Reklama